بازوی پژوهشی سازمان برنامه و بودجه در یک گزارش با بررسی عملکرد اقتصادی مناطق آزاد ایران در یک دوره ۸ساله (۹۹ تا ۹۲) عوامل مردودی این مناطق در مقایسه با اهداف توسعه و رقبای خارجی را اعلام کرد. در این گزارش با توجه به اهمیت سرمایهگذاری مستقیم خارجی و داخلی، تولید و صادرات، تاثیرگذاری این شاخص‌ها بر وضع موجود مناطق آزاد ارزیابی شده است.
بررسی‌ها در یک گزارش پژوهشی در فاصله سال‌های 99-1392 نشان می‌دهد که مناطق آزاد ایران در چهار شاخص اصلی سرمایهگذاری داخلی و خارجی، تولید و صادرات نسبت به سایر مناطق آزاد جهان و حتی سرزمین اصلی عملکرد ضعیف و غیرقابل‌قبولی داشته‌اند.
موضوعی که بازوی پژوهشی سازمان برنامه و بودجه کشور در جریان بررسی عملکرد این مناطق دلایل آن را مشخص کرده است. براساس این تحلیل طی سال‌های 1399-1392 مناطق آزاد ایران در مقایسه با سرزمین اصلی در شاخص سرمایهگذاری خارجی 10 درصد، در شاخص سرمایهگذاری داخلی 7/ 1درصد، در شاخص تولید حداکثر 1/ 3درصد و در شاخص صادرات کمتر از یک‌درصد موثر بوده‌اند. این درحالی‌که شاخص سرمایهگذاری خارجی در مناطق آزاد کشورهایی مثل مالزی، کره‌جنوبی و چین به ترتیب 72درصد، 28درصد و 19درصد است؛ وضعیت شاخص صادرات نیز در کشورهای چین، مالزی، هند و امارات به ترتیب 75درصد، 49درصد، 26درصد و 30درصد گزارش شده است، اما آنچه باعث شده در این سال‌ها مناطق آزاد ایران نتوانند عملکرد قابل‌قبولی داشته باشند، مشکلات بیرونی این مناطق همچون سیاست‌های دولتمردان و شرایط اقتصادی کشور است که چندی پیش دبیر شورای‌عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی تلویحا به آنها اشاره کرد.
سعید محمد در نشست مدیران مناطق ویژه اقتصادی سراسر کشور با انتقاد از عملکرد دستگاه‌های دولتی در مقابل مناطق آزاد تاکید کرد، برخی با یک‌سری قوانین خلق‌‌‌‌‌‌‌‌‌الساعه و زودگذر به‌دنبال درآمدزایی کوتاه برای کشور هستند و این امر فشار‌‌‌‌‌‌‌‌‌های زیادی به واحدهای صنعتی در مناطق وارد کرده است. البته در کنار این چالش‌‌‌‌‌‌‌‌‌ها، عوامل درونی از جمله عوامل ساختاری و همچنین عملکردی در تضعیف مناطق آزاد موثر بوده‌اند. چالش‌‌‌‌‌‌‌‌‌هایی که پژوهشگران سازمان برنامه و بودجه برای برون‌رفت از آنها و همچنین عوامل بیرونی 16 راهکار ارائه کردند.
عملکرد مناطق آزاد
براساس پژوهش مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری سازمان برنامه و بودجه طی سال‌های 1392-1399 مناطق آزاد ایران در شاخص سرمایهگذاری خارجی 10درصد، در شاخص سرمایهگذاری داخلی 7/ 1درصد، در شاخص تولید حداکثر 1/ 3درصد و در شاخص صادرات کمتر از یک‌درصد در مقایسه به سرزمین اصلی موثر هستند. درحالی که در شاخص سرمایهگذاری خارجی در مناطق آزاد کشورهای مالزی، کره‌جنوبی و چین به ترتیب 72 درصد، 28درصد و 19 درصد، در شاخص صادرات کشورهای چین، مالزی، هند و امارات به ترتیب 75 درصد، 49درصد، 26درصد و 30درصد در اقتصاد کشور نقشآفرینی می‌کنند. بررسی روند رشد مناطق آزاد کشور در مقایسه با سرزمین اصلی بیانگر آن است که در سرمایهگذاری خارجی، مناطق آزاد در مقایسه با سرزمین اصلی دارای رشد نسبتا کمتری هستند. در سرمایهگذاری داخلی رشد مناطق آزاد بیش از 2 برابر رشد سرزمین اصلی است هرچند در سال‌های انتهایی بازه مورد بررسی رشد مناطق آزاد کمی کاهش یافته است. در شاخص صادرات، مناطق آزاد دارای رشد بیشتری در مقایسه با سرزمین اصلی هستند.
نقطه‌قوت مناطق آزاد کشور در شاخص‌‌‌‌‌‌‌‌‌های چهارگانه، تولید است که در مقایسه با سرزمین اصلی دارای متوسط رشد بیشتری هستند؛ هرچند در سال‌های اخیر روند رشد سرزمین اصلی از منطقه آزاد بیشتر شده است. آنچه در عملکرد مناطق آزاد کاملا مشهود است اینکه مناطق آزاد کشور فاصله زیادی با اهداف موردنظر دارند و ادامه این مسیر نمی‌تواند نتایج مثبت مورد انتظار منطبق با اهداف را برای ایران ترسیم کند؛ اما قطعا بدترین نتیجه‌‌‌‌‌‌‌‌‌گیری از عملکرد اقتصادی مناطق آزاد آن است که حیطه عملکرد مناطق آزاد و امتیازات آنها را کاهش داده یا محدود کنیم، بنابراین ضروری است نهادهای تصمیم‌‌‌‌‌‌‌‌‌ساز کشور، موانع و مشکلات ساختاری و درونی یا موانع و مشکلات بیرونی را شناسایی و مرتفع کنید تا مناطق آزاد کشورمان با توجه به‌وجود منابع سرشار انسانی، مادی و ظرفیت‌‌‌‌‌‌‌‌‌های بالقوه مالی و همچنین موقعیت منحصربه‌فرد اقلیمی و ژئوپلیتیک خود، بالاخص قرارگرفتن در شاهراه ارتباطات و تجارت بین‌الملل در بین قاره‌‌‌‌‌‌‌‌‌های اروپا، آسیا و آفریقا و قرارگیری در کریدورهای شمال- جنوب و شرق- غرب، نقشآفرینی ممتازی در توسعه و پیشرفت کشور داشته باشند.
تهدیدهای درونی و بیرونی مناطق
از نگاه تحلیلگران سازمان برنامه و بودجه تهدیدها و چالش‌های مناطق آزاد ایران را می‌توان به دو دسته کلی عوامل درونی و بیرونی تقسیم کرد. البته خود عوامل درونی قابل‌تقسیم بر دو عامل ساختاری و عملکردی است. در جریان بررسی عوامل ساختاری موثر بر ضعف مناطق آزاد می‌توان به عدم‌وجود شرایط احراز متناسب با مدیریت یک بنگاه اقتصادی در تراز مناطق آزاد برای انتصاب مدیران‌عامل و اعضای هیات‌مدیره و مدیران مناطق آزاد کشور اشاره کرد که منجر به انتصاب افراد بعضا ناکارآمد و ناتوان شده است.
عامل دیگر نبود زیرساخت‌های اساسی لازم برای توسعه و سرمایهگذاری بخش‌خصوصی در مناطق آزاد ازجمله، بنادر، فرودگاه، جاده‌‌‌‌‌‌‌‌‌های مناسب ارتباطی، نیروگاه‌‌‌‌‌‌‌‌‌های تامین برق کافی و مناسب و غیره قبل از آغاز فعالیت مناطق مشابه سایر مناطق آزاد منطقه و جهان است. در جریان بررسی عوامل منفی ساختاری عدم‌تامین اعتبار برای تکمیل پروژه‌‌‌‌‌‌‌‌‌های عمرانی و زیرساختی مناطق آزاد از محل منابع بودجه عمومی کشور عامل دیگری است که با توجه به محدودیت‌های منابع مناطق آزاد، تاخیر زیاد در زمان بهره‌‌‌‌‌‌‌‌‌برداری را به‌دنبال داشته که این مساله موجب کاهش جاذبه‌‌‌‌‌‌‌‌‌های سرمایهگذاری و وقفه در توسعه مناطق آزاد شده است.
عامل آخر عدم‌حضور بانک‌ها و شرکت‌های بیمه و هلدینگ‌‌‌‌‌‌‌‌‌های مشاور بین‌‌‌‌‌‌‌‌‌المللی در مناطق آزاد کشور برای تامین منابع مالی لازم و ارتباطات مالی سرمایه‌‌‌‌‌‌‌‌‌گذاران خارجی و تضامین لازم است. از دید پژوهشگران 6عامل موثر در ضعف مناطق نیز ناشی از بعد عملکردی است، در واقع عدم‌ارتباط اثربخش و تعامل سازنده دبیرخانه شورای‌عالی مناطق آزاد با نهادهای تصمیم‌گیر ازجمله مجلس، وزارتخانه‌‌‌‌‌‌‌‌‌های مرتبط در دولت و سایر نهادهای مربوطه برای تبیین نقش واقعی مناطق آزاد در توسعه کشور، حل اشکالات و پاسخ به ابهامات به‌وجود آمده است. عامل دیگر نبود روند توسعه و استراتژی جامع، برای هریک از مناطق آزاد کشور و درنتیجه انجام اقدامات بر اساس سلایق و متناسب با تفکرات و قابلیت‌‌‌‌‌‌‌‌‌های مدیران مناطق آزاد است.
سومین عامل منفی، عدم‌تمایل تعدادی از سرمایه‌‌‌‌‌‌‌‌‌گذاران به سرمایهگذاری به دلیل انجام فرآیندهای پذیرش طرح‌ها و واگذاری اراضی که بعضا غیرشفاف، غیررقابتی و خارج از روال قانونی هستند. از دید تحلیلگران، نبود اراضی صنعتی کافی برای انجام طرح‌‌‌‌‌‌‌‌‌های توسعه شهرکهای صنعتی یا تخصصی در تعدادی از مناطق آزاد عامل دیگر است.
عامل بعدی که منجر به تضعیف مناطق شده، وجود انگیزه‌‌‌‌‌‌‌‌‌های مالی بیشتر در مناطق آزاد به واگذاری اراضی برای انجام پروژه‌‌‌‌‌‌‌‌‌های غیرتولیدی و صنعتی است که این موضوع می‌تواند منجر به عدم‌رشد مناسب تولید و صادرات شود.
آخرین عامل منفی، تشکیل برخی از مناطق آزاد در مکان‌‌‌‌‌‌‌‌‌های نامناسب یا وجود کانون‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌های جمعیتی و شهری در آنها است که منجر به عدم‌تمرکز مدیران مناطق آزاد روی اهداف اصلی تشکیل خود شده و آن مناطق را از ماهیت کارکردی خود خارج می‌کند. اما عوامل بیرونی موثر در تضعیف مناطق آزاد به تهدیدها و چالش‌های خارج از محدوده عمل و تصمیم‌گیری مدیریت مناطق آزاد برمیگردد، درواقع عوامل ناشی از اقدامات و اعمال قدرت نهادهای قانونی و تصمیم‌گیر داخلی کشور؛ عوامل ناشی از اقدامات با منشأ خارج از کشور و در نهایت عوامل مرتبط با شرایط عمومی اقتصادی کشور طبقه‌‌‌‌‌‌‌‌‌بندی شده است.
اما عوامل ناشی از اقدامات و اعمال قدرت نهادهای قانونی و تصمیم‌گیر داخلی کشور خود به فقدان اجماع‌نظر در زمینه هدف‌‌‌‌‌‌‌‌‌های ایجاد و گسترش مناطق آزاد و حمایت همه‌‌‌‌‌‌‌‌‌جانبه دولت برمیگردد. چالش بعدی بروز اختلاف بین دولت و مجلس درخصوص مدیریت و نظارت بر مناطق آزاد است. ایجاد جو منفی شدید در فضای عمومی جامعه و تاثیرگذاری در نظر و تردید سرمایه‌‌‌‌‌‌‌‌‌گذاران عامل دیگر در شکلگیری شرایط کنونی است. از نگاه تحلیلگران حذف و ابطال برخی از امتیازات بسیار مهم ازجمله معافیت فعالان اقتصادی مناطق آزاد از مالیات ارزش‌افزوده نیز عامل منفی دیگری در شکلگیری شرایط کنونی است. در ضمن عدم‌ثبات در قوانین و امتیازات اعطایی در مناطق آزاد و احساس بدبینی سرمایه‌‌‌‌‌‌‌‌‌گذاران خارجی و داخلی به ثبات و پایداری قوانین و امتیازات اعطایی به‌عنوان یکی دیگر از تهدیدات موجود است. برمبنای این گزارش عدم‌اجرای بند الف ماده 65قانون احکام دائمی برنامه‌‌‌‌‌‌‌‌‌های توسعه کشور مبنی‌بر تعیین مدیران‌عامل مناطق آزاد به نمایندگی از دولت چالش دیگری است که باید جدی گرفت.
در جریان بررسی عوامل ناشی از تصمیم‌گیری و مدیریت مناطق عامل تهدید دیگر به تغییر در قوانین مربوط به رفع تعهدات ارزی صادرکنندگان کالا و خدمات برمیگردد. در این بین عدم‌پیشرفت زیرساخت‌های پروژه‌‌‌‌‌‌‌‌‌های بین‌‌‌‌‌‌‌‌‌المللی ترانزیتی کشور در محورهای شمال- جنوب و شرق- غرب به‌عنوان یک مزیت مهم برای سرمایه‌‌‌‌‌‌‌‌‌گذاران داخلی و خارجی، معضل دیگر است. برمبنای این پژوهش عدم‌حضور مدیران مناطق آزاد در ارتباطات اقتصادی-سیاسی و سفرهای رسمی مقامات کشور به کشورهای مختلف و جهان و بالاخص کشورهای همسایه چالش دیگر در این شرایط است. در بررسی تهدیدات کنونی عوامل ناشی از اقدامات با منشأ خارج از کشور در گام نخست به اعمال تحریم‌های گسترده فراقانونی دولت آمریکا و تبعیت بسیاری از کشورها از آن برمیگردد. در این تحلیل قطع همکاری بانک‌های بین‌‌‌‌‌‌‌‌‌المللی و بروز اشکالات بسیار عمده در انتقال سرمایه توسط سرمایه‌‌‌‌‌‌‌‌‌گذاران خارجی و همچنین محدودیت شدید در مراودات و تجارت خارجی کشور تهدید دیگر است. در این بین افزایش ریسک اعتباری در کشور چالشی دیگر است.
براساس این تحلیل، عوامل مرتبط با شرایط عمومی اقتصادی کشور نیز در جریان بروز ضعف کنونی در مناطق آزاد موثر بوده است، در واقع در شرایط کنونی بازارهای رقیب بسیار جذاب و پرسود داخلی برای فعالان اقتصادی و همچنین روند نزولی عمومی تمایل به سرمایهگذاری در کشور به دلایل مختلف اجتماعی و اقتصادی در شکلگیری شرایط کنونی موثر است.
راهکارهای برون‌رفت از بحران
تحلیلگران بر این باورند با توجه به مشکلات کنونی ضروری است، نهادهای تصمیم‌‌‌‌‌‌‌‌‌ساز کشور، موانع و مشکلات ساختاری و درونی یا موانع و مشکلات بیرونی را شناسایی و مرتفع کنند تا مناطق آزاد کشور با توجه به‌وجود منابع سرشار انسانی، مادی و ظرفیت‌‌‌‌‌‌‌‌‌های بالقوه مالی و همچنین موقعیت منحصربه‌فرد اقلیمی و ژئوپلیتیک خود، بالاخص قرارگرفتن در شاهراه ارتباطات و تجارت بین‌الملل در بین قاره‌‌‌‌‌‌‌‌‌های اروپا، آسیا و آفریقا و قرارگیری در کریدورهای شمال-جنوب و شرق-غرب، نقشآفرینی ممتازی در توسعه و پیشرفت کشور داشته باشند.
این پژوهشگران همچنین 16 راهکار برای برون‌رفت از شرایط کنونی ارائه کرده‌اند. اولین راهکار تصویب شرایط احراز روسای هیات‌مدیره و مدیران‌عامل، اعضای هیات‌مدیره، معاونان و سایر مدیران سازمان‌های مناطق آزاد و شرکت‌ها و مراکز تابعه آنها توسط شورای‌عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کشور است.
دومین پیشنهاد تامین اعتبار زیرساخت‌های لازم در مناطق از محل بودجه عمومی کشور است.
سومین پیشنهاد تحلیلگران تصویب لایحه الحاقی قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی با هدف تاسیس بانک‌ها و موسسات اعتباری خارجی در مناطق آزاد از سوی مجلس است.
همچنین زمینه حضور و فعالیت موسسات بیمه خارجی در مناطق آزاد منطبق با قانون چگونگی اداره مناطق آزاد ویژه و اقتصادی کشور با تصویب هیات وزیران فراهم شود. پژوهشگران توصیه می‌کنند، با هدف افزایش اعتبار و جایگاه دبیرخانه مناطق آزاد و بهبود تعامل با نهادهای تصمیم‌گیر، دبیرخانه شورای‌عالی مناطق آزاد به معاونت رئیس‌جمهور ارتقا یافته یا با اعطای حق حضور دائم در جلسات هیات وزیران، مجددا زیرنظر رئیس‌جمهور اداره شود.
براساس این تحلیل، تصویب روند و راهبرد جامع هریک از مناطق آزاد در شورای‌عالی مناطق آزاد و تخصصی کردن مناطق آزاد و معین کردن اهداف مشخص برای هریک از مناطق و همچنین اعطای هدفمند امتیازات به فعالان اقتصادی هر منطقه متناسب با روند، راهبرد جامع و اهداف مشخص هر منطقه است. توصیه بعدی تصویب آیین‌‌‌‌‌‌‌‌‌نامه ایجاد فضای رقابتی سرمایهگذاری در مناطق آزاد و نظارت بر حسن اجرای کامل آن، با هدف حضور بیشتر سرمایه‌‌‌‌‌‌‌‌‌گذاران توانمند و به‌وجود آمدن محیط شفاف و فضای رقابتی است.
در ضمن پیشنهاد می‌شود، آیین‌‌‌‌‌‌‌‌‌نامه شرایط جامع تشکیل مناطق آزاد و الزامات محدوده آن با تعیین همه ویژگی‌های اثباتی و سلبی و الزامات لازم در ابعاد مختلف، توسط شورای‌عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی تصویب شود.
به باور کارشناسان، تهیه و پخش برنامه‌‌‌‌‌‌‌‌‌های روشنگرانه و مستند با همکاری رسانه ملی و ایفای نقش بیشتر روابط‌عمومی مناطق آزاد درخصوص معرفی بیشتر نقش مناطق آزاد در توسعه کشور و همچنین تبیین نقش مناطق آزاد موفق جهان با هدف ترغیب بیشتر سرمایه‌‌‌‌‌‌‌‌‌گذاران داخلی و خارجی و تلطیف و بهبود جو عمومی جامعه موضوع دیگری است که باید دنبال شود.
توصیه دیگر این است که در قالب برنامه هفتم توسعه یا احکام دائمی برنامه‌‌‌‌‌‌‌‌‌های توسعه موضوع معافیت مالیاتی مناطق آزاد دیده شود. همچنین برای حصول اطمینان سرمایه‌‌‌‌‌‌‌‌‌گذاران خارجی و داخلی به عدم‌تغییر این قانون در کوتاه‌مدت، به ممانعت عدم‌تغییر آن در یک بازه زمانی 25 ساله تاکید شود.
درضمن اجرای کامل ماده 65 قانون احکام دائمی برنامه‌‌‌‌‌‌‌‌‌های توسعه کشور و ماده 27 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد درخصوص تعیین مدیران‌عامل مناطق آزاد به نمایندگی دولت علاوه‌بر جلوگیری از سردرگمی سرمایه‌‌‌‌‌‌‌‌‌گذاران، موجب یکپارچگی و هماهنگی بیشتر و سرعت عمل تمام فعالیت‌های مناطق خواهد شد.
همچنین با اشاره به اینکه تسریع در احداث و تکمیل تاسیسات زیرساختی به‌عنوان یک مزیت مهم برای سرمایه‌‌‌‌‌‌‌‌‌گذاران داخلی و خارجی در زمینه توسعه فعالیت‌های ترانزیتی و تجاری است، با استفاده از منابع عمومی کشور و حتی با مشارکت سایر کشورها، بالاخص کشورهایی که از این کریدورها بهره‌‌‌‌‌‌‌‌‌مند می‌‌‌‌‌‌‌‌‌شوند؛ ازجمله هندوستان، روسیه، افغانستان، عراق، امارات، ترکیه و جمهوری‌آذربایجان در غالب مشارکت و انعقاد قراردادهای مختلف و بهره‌‌‌‌‌‌‌‌‌گیری از دیپلماسی اقتصادی کشور اقدام شود.
درضمن حضور مدیران مناطق آزاد در ارتباطات اقتصادی- سیاسی و سفرهای رسمی مقامات جمهوری اسلامی به کشورهای مختلف جهان و بالاخص کشورهای همسایه که علاوه‌بر نشان‌دادن جایگاه مناطق آزاد در حاکمیت، می‌تواند عامل مهمی در راستای معرفی مناطق آزاد به سایر کشورها شده و همچنین توسعه سرمایهگذاری خارجی در مناطق آزاد را به‌دنبال داشته باشد.
براساس این تحلیل ایجاد مناطق آزاد حقیقی یا مجازی مشترک با کشورهای همسایه، بالاخص کشورهای عضو پیمان‌‌‌‌‌‌‌‌‌های بین‌‌‌‌‌‌‌‌‌المللی با ایران ازجمله سازمان همکاری‌‌‌‌‌‌‌‌‌های اقتصادی اکو، سازمان همکاری‌‌‌‌‌‌‌‌‌های شانگهای، کشورهای عضو اتحادیه اقتصادی اوراسیا، پیمان راهبردی 25 ساله ایران با چین و کشورهای دارای سطح همکاری مناسب سیاسی و اقتصادی با کشورمان ازجمله روسیه، چین، عراق، افغانستان، ترکیه، امارات و عمان با ایجاد شهرکهای تخصصی و خوشه‌‌‌‌‌‌‌‌‌های صنعتی متناسب با مزیت‌های هر منطقه در حوزه‌‌‌‌‌‌‌‌‌های مختلف ازجمله صنایع خودرو، انرژی‌‌‌‌‌‌‌‌‌های نو و تجدید‌پذیر، صنایع تبدیلی کشاورزی، تجهیزات پزشکی و… که می‌تواند نقش مهمی در دورزدن تحریم‌ها و بهره‌‌‌‌‌‌‌‌‌برداری از ظرفیت‌‌‌‌‌‌‌‌‌های اقتصادی، بانکی و مالی بین‌‌‌‌‌‌‌‌‌المللی برای کشور داشته باشد.
این گزارش همچنین تاکید کرد، با توجه به اینکه اعطای معافیتهای مالیاتی به‌عنوان مشوق، یکی از راهبردهای بسیار مهم در جذب سرمایه‌‌‌‌‌‌‌‌‌گذاران خارجی و داخلی و شیوه متداول و موفق همه مناطق آزاد جهان است و بعضی از مناطق آزاد منطقه، معافیتهای بلندمدت یا دائم مالیاتی را برای سرمایه‌‌‌‌‌‌‌‌‌گذاران اعمال می‌کنند، آیین‌‌‌‌‌‌‌‌‌نامه جدید معافیت مالیاتی مناطق آزاد که در آن بر اساس روند و راهبرد جامع و اهداف هریک از مناطق، مقدار، زمان و نوع معافیت فعالیت‌های مشمول معافیت مالیاتی در هریک از مناطق را تعیین می‌کند، در قالب برنامه هفتم توسعه و یا احکام دائمی برنامه‌‌‌‌‌‌‌‌‌های توسعه به تصویب
مجلس شورای اسلامی برسد و همچنین برای حصول اطمینان سرمایه‌‌‌‌‌‌‌‌‌گذاران خارجی و داخلی به عدم‌تغییر این قانون در کوتاه‌مدت، به ممانعت عدم‌تغییر آن در یک بازه زمانی 25 ساله تاکید شود.
